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时间 2019-11-11 18:09:26
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31个自然保护区仅5个有总规,江苏密织法治保护“围栏”

9月11日,省人大常委会在南京召开监督会议,对两位代表提出的重点生态环境保护措施进行监督。在处理这两项有关我省自然保护区建设监督的建议时,组织者认为有必要进一步改革体制和机制,增加投资,编织法治“栅栏”,更好地“保护”自然保护区。

自然保护区保护区60%的物种

年初,包括刘明、张林茂在内的10多名代表在省人大上提出了“加强自然保护区监管”和“加强九龙口生态湿地恢复”的建议。这些建议被列入今年由副省长费高云领导、省人大常委会副主任邢春宁监督的20项优先处理建议中。

“这一次,我们不仅侧重于处理代表的建议,而且不仅限于解决个别案件。相反,我们对各地区自然保护区的现状进行了深入调查。”邢春宁表示,监管人员重视“解剖麻雀”,并试图对该省自然保护区的建设和保护提出具体要求。为此,省人大常委会邀请部分省人大代表到无锡、常州、苏州、盐城等地进行实地调研,会同省林业局等有关部门深入梳理我省自然保护区建设和管理的现状和问题。我省自然保护区的建设始于20世纪80年代初。目前,已建立包括3个国家级自然保护区在内的31个各级自然保护区,总面积566421.7公顷,占我省土地面积的5.5%。“自然保护区的建设在我省生态文明建设中发挥了重要作用,更好地保护了我省特有的一批珍稀动植物物种的繁殖和发展。”省生态环境厅副厅长余红霞表示,根据我省连续三年进行的物种资源调查结果,截至去年年底,各级自然保护区共有野生植物1500多种,占全省物种总数的63%。特别是我国有20种自然分布(或自然分布)的珍稀濒危保护植物,自然保护区内有13种。

但是,在处理有代表性的建议和调查过程中,省人大常委会注意到,从中标群众的生态需求、中标法律法规的要求和对“优质生态环境”的美好追求来看,我省自然保护区的管理和利用仍存在薄弱环节。一些地方对协调发展认识不足,少数地方随意开发和过度利用,导致短期内当地经济快速发展、保护区生态功能退化等短视现象。在一些地方,为了追求经济利益,自然保护区多次被不合理地调整。有些是在自然保护区盲目开发建设的,导致生态系统的“碎片化”,影响自然保护区的生态功能和价值。一些早期建立的自然保护区包括乡镇、农田和工矿企业,制约了自然保护区的健康发展。此外,我省许多保护区管理机构集行政、业务和企业职能于一体。他们在履行保护责任的同时,还负责旅游业发展,这使得很难突出主要的保护业务。

生态补偿机制需要优化

近年来,我省生态环境保护投入不断增加,但与需求相比仍有差距。调查发现,该省自然保护区普遍缺乏投资。刘明说,由于资金问题,许多保护区仅仅处于简单的保护阶段。生态环境监测、生态恢复、生物多样性保护、资源调查和科学研究等基础性和长期性的重要工作无法开展。一方面,投资不足来自相应的国家专项资金,只能用于国家级自然保护区;另一方面,相关支持资金相对分散,导致针对性投资较少。有关部门建议,通过中央和地方政府合理划分行政权力,明确投资的渠道和责任。为了形成稳定的投资机制,中央政府应优先考虑中央财政投资,地方政府应优先考虑地方财政投资。

此外,大多数自然保护区经济不发达,当地投资有限。例如,九龙口湿地部分位于淮安市淮安区,淮安区是该省的重点县区。市级财政资源“只能保证运行,资金缺口大”。淮安市常务副市长张郭亮表示,为了进行生态保护和恢复,当地政府必须将丽霞湖区归还给湖区,这需要上亿元的投资。建议加强生态补偿机制建设,加大资金投入,促进九龙口湿地等重点地区的生态保护和恢复,确保经济社会可持续发展目前,省财政已经建立了生态补偿转移支付制度,对全省生态红线内的自然保护区和湿地进行补偿。省林业局局长沈建辉介绍,苏州、南京、无锡先后建立湿地生态补偿机制,不断扩大补偿范围,提高补偿标准。省财政厅副厅长倪国强表示,从2013年开始,省财政将按照“谁保护,谁受益”和“谁贡献大,谁受益多”的原则,对15类具有重要生态功能和重要生态产品的生态红线区域进行补偿。2018年,将拨款15亿元,重点是生态红线地区的环境保护、生态恢复、生态补偿和改善民生。其中,建湖县生态补偿转移支付基金845万元,专项用于环境保护、生态恢复和生态补偿,其中包括九龙口。但在张林茂看来,虽然省财政对盐城有很大的倾斜,但补偿不足以弥补缺口。省发改委副主任王先东坦言,九龙湖湿地保护和恢复等项目不在国家规划范围内,因此很难获得国家资金支持,只能依靠地方投资。“建议项目现场加快前期工作,认真履行相关手续,加快项目建设;省级有关部门要加强指导,加大对省级湿地保护专项资金的投入。”

补偿机制也有改进的余地。2018年底,省级财政推动全省所有区市签署横向生态保护合作协议和跨界水环境区域补偿协议,建立联合防控机制和生态补偿机制。然而,由于九龙口湿地横跨扬州、盐城和淮安,位于下游的盐城容易受到上游的污染。「每年三月和四月是何丽霞地区养殖池塘和水塘消毒的季节。一旦连续下雨,污染物将集中在下游,这对九龙口湿地环境的影响将更大。”盐城市副市长姜伟建议,省级试点跨区域流域生态补偿机制,引导不同行政区域之间的合作,签订科学合理的生态补偿协议。“可采用‘双向补偿’原则,即双方确定的水质监测数据可作为评价依据,上下游地区可共同推进跨境水体的综合治理。”省林业局表示,下一步将认真研究九龙口湿地保护的跨区域联动机制,加大整体资金投入,协同推进生态恢复。省人大常委会建议拓宽自然保护区投资渠道,加大各级各类自然保护区基础设施建设、专业人才培养、生物多样性保护、湿地保护和恢复投资,重点推进跨部门、跨地区、跨流域生态补偿机制建设,为自然保护区的建设、管理和健康发展提供稳定保障。

制度供给需要加强

该提案中发现的一些问题是历史遗留下来的,一些是近年来遇到的新情况,一些可以通过立法加以改变,一些需要进一步的顶层设计。从规划层面看,全省只有5个自然保护区制定了总体规划,只有4个区市正式发布湿地保护规划。大多数自然保护区没有全面的保护规划,缺乏科学规范的管理方法。省人大常委会进行的一项调查发现,由于缺乏规划指导,一些保护区无法系统开展工作,甚至人为破坏自然生态系统的完整性,造成“生态孤岛”,严重影响了自然保护区的整体生态功能和价值。省人大常委会建议开展全面调查,梳理当前各类自然保护区的规划,指导各自总体规划的编制,增强保护工作的科学性、针对性和可操作性,为我省今后探索和建立以国家公园为主体的自然保护区体系“打好基础,开好局”。

跨流域和行政区域的保护区尚未形成“博弈”。调查发现不同部门之间信息不共享,联系也不紧密。一些市县政府部门在自然保护区的执法和管理职责仍不明确。因此,张林茂建议九龙口湿地保护应建立省级三市联动保护机制,建立明确、定期的协商协调机制和生态补偿机制。刘明建议抓住体制改革后自然保护区管理职能向林业部门转移的有利时机,尽快理顺机制,找出底线,构建有效的管理机制。自然保护区的制度建设也相对滞后。目前,关于自然保护区的法律法规只有《中华人民共和国自然保护区条例》。其他一些法律法规在管理要求上与《自然保护区条例》不一致。在法律法规体系中,有关自然保护区的核心法律法规处于较低水平,不能适应当前的生态环境保护形势。记者还注意到,到目前为止,省级还没有颁布全面的地方自然保护区法律法规,自然保护区的建设、管理和执法也没有强有力的法律依据。据报道,国家将在近期修订和完善以国家公园保护为主要内容的自然保护区条例,推动自然保护区法的制定和颁布,研究并提出各类自然公园的相关管理规定。省人民代表大会常务委员会在此要求省政府和有关部门及时掌握国家立法动态,加强与省人民代表大会常务委员会有关工作委员会的联系,为及时出台我省自然保护区综合法律法规做好准备。陈岳飞,路口的记者

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